大規模災害時における障害福祉サービス事業所のＢＣＰ(事業継続計画)研究会報告書
はじめに
2014年2月にビッグアイ（国際障害者交流センター）で行われた防災リーダー研修に、私が講師をしていた時、パーティパーティの椎名さん、福田さんが 参加をしていました。その研修を終えた 二人が私にこんな相談を持ちかけてきました。「災害時に事業所としてどう対応すればよいのかわからないんで、何か 資料がありますか?」 ちょうど福祉事業所における事業継続計画を私が勉強していたころだったので、「一緒に勉強会をやったらどうやろ」と話がとんとん拍 子に進み、
このＢＣＰ研究会が立ち上がりました。
ＢＣＰとは事業継続計画（Business Continuity Plan）の頭文字をとったもので、災害などリスクが発生したときに重要業務が中断させない。また、万一事業活動が中断した場合でも、目標復旧時間内に重 要な機能を再開させ、業務中断に伴うリスクを最低限にするために、平時から事業継続について戦略的に準備しておく計画です。
2006年4月に中央防災会議では、2015年度までの10年間に、大企業の全てと中小企業の半数以上にＢＣＰが設定されることを目標としていました が、一般の企業だけでなく福祉の世界にもこのＢＣＰが最近重要視されるようになりました。
2003年に厚生労働省から出された「災害時要援護者の避難支援ガイドライン」においても災害時おける福祉サービスの継続という項目が盛り込まれていま す。
私たち福祉サービス提供事業所においても、災害が起こった時に利用者の状況確認をすることは大切ですし、利用者にとってはできるだけ早いサービスの提供 開始を望むことはもちろん、場合によっては普段以上のサービス提供が必要になります。
また私たちの事業所の運営は1日一人当たりいくらという支援費によって成り立っています。サービス提供が遅くなるほどその分収入も入らず事業所の運営は 厳しくなり、場合によっては倒産という事態にもなりかねません。
さらに福祉避難所の問題もあります。福祉避難所協定では行政からの依頼に応えて数日後に福祉避難所を開設することになっていますが、東日本大震災のよう にサービス提供時間帯に災害が起これば、行政の依頼とは関係なく自主的に避難所を開設する事態になります。また障害者もふだん通いなれたところが福祉避難 所になることを望んでいます。そういうことを想定して事業所が福祉避難所になることも想定しておかなければなりません。
災害を意識し、備えをしておくことは非常に大事だと感じながらも何から手を付ければと考えている事業所も多いと思います。この冊子が少しでも役に立てば と思います。
特定非営利活動法人 八幡 隆司
目次
第１部 ＢＣＰ研究会の概要
第２部 災害時における事業継続計画の作成方法
第３部 日常生活支援ネットワークパーティパーティにおける事業継続計画
第１部 ＢＣＰ研究会の概要
ＢＣＰ研究会は4月から9月までの6回行いました。
講義を聞くというよりは、みんなでグループワークなどを通じて何が必要かということを出し合っていくことで、進めてい きました。
第１回から第６回までの概要をここに記します。
第１回 ４月２３日
ＢＣＰについての基礎知識
参加者の自己紹介と事業所におけるＢＣＰの必要性について
第２回 ５月２１日
グループワーク
方法：模造紙の上半分に予想される問題をポストイットに書いて張り出していき、模造紙の下半分に対応すべき事柄、ある いは事前に備えるべき事柄について 張っていく。
Aグループ、Bグループの二班に分かれてグループ討論を行う。
時間は50分位で行い、その後、各グループの発表を行う。
災害の想定：時期は今の時期、5月中旬震度5～6の南海・東南海連動型大地震が発生
その結果、津波や浸水も予想され、交通機関はマヒし、電気・ガス・水道などのライフラインはストップ。液状化現象 もあちこちで発生
それぞれのグループで
○どのような問題が発生するか
○そのことに関して事前にすべき対応・対処方法と、備えるべき事柄
の二つを考えてもらった。
第３回 ６月２５日
今回も2グループに分かれ、別紙１、別紙２の2枚のレジメを使って、自事業所の状況をチェックする。その後、どれくらい 自事業所で整えているか、また、そ れ以外にも事前に必要な対策、備蓄品は無いかなどを話し合う。
法人内で何か所も事業拠点がある場合は、総合的に考えてチェックする。
○あらかじめ準備しておきたい対策一覧表
すでに自分の事業所でやっていれば ○
やっていないが今後必要だと思う、現在その作業を進めている △
自分の事業所では必要ないと思えば ×
今回、5個以上○のついている団体は1団体のみ
○が5個以下の団体が大半で、全体的に△が多い団体が多数
⇒多数の団体が整備しておかなければならないとは思っている。
色々な事をしないといけないと分かる一方、自団体がいかに整備出来ていないかが分かる。
○あらかじめ準備しておきたい備蓄品一覧表
すでに自分の事業所では用意してある ○
今は用意していないが今後必要だと感じる △
自分の事業所では不要だと思う ×
比較的、自事業所にあるモノが多いという話だったが、まとめて備蓄品として置いていない場合も多いようです。
第４回 ７月２３日
福祉避難所を開設する為に
1． 福祉避難所として活用できる施設はどんなところがありますか?
2． 人員はどうするのが良いでしょうか?
3． どのような役割が必要になりますか?
4． どのような機材が必要になりますか?
5． その他、障害者への配慮としてどんな注意が必要ですか?
6． 上記の物や人の手配をするために、日常的にはどのような事が必要と思いますか?
以上６点のことについて2グループに分かれてグループワーク。
ポストイットに書き出していった。
第５回 ８月２７日
今回は、次回の第6回目を含め、残り2回という事でこれまでのまとめに入っていった。
また日常生活支援ネットワークをモデルに事業の調査・洗い出しをしてみることにした。
9月より(水)3週連続で調査
9月3日(水)、9月10日(水)、9月17日(水)の13：00～。３回の調査でモデル事業案を作ることにした。
第６回 ９月２４日
モデル事業となった日常生活支援ネットワークパーティパーティのモデル案を提示。
１１月２２日の報告会の内容を検討。
第２章 事業継続計画の策定方法について
実際に災害時、その事業所がどのように動けばよいかという「災害時における事業継続計画」をつくるには以下のようなこと が必要となります。
1.災害想定
最近は東南海・南海トラフの複合型地震がはっせする確率が非常に高まったといわれています。大阪では上町断層が動いた時 の方が、被害が大きいとも言われ ています。
どのような地震かは別にして次のような想定をした場合の対応を考えていきたいと思います。
震度6強以上の地震が発生し、地域によっては津波被害も予想されています。電気、ガス、水道などのライフラインが途絶 え、交通機関はマヒし、携帯電話も 使えない状態になったという場合を想定します。
時間帯については
① 平日午後2時ごろ
② 日曜など業務がない日の朝6時ごろ
の二つが考えられますが、まずその事業所が一番困るのではないかと思われる日曜など業務を行っていない時をまず想定し、そ の後事業をしている時にはどうす ればよいかを考えていくのが良いと思います。
2.まずは現状をチェックしよう！
別紙1及び別紙２で事業所の現状をチェックしましょう。
いくつ○がつきましたか？ △がついた項目が今後事業所として必要な対策となります。
次に災害時に職員がどの程度対応できるか、また災害時に利用者がどのように避難するかについて事前に把握しておくため に、別紙３及び別紙4を利用し、あ らかじめ把握しておきましょう。
発災後すくに駆けつけられる職員少ない場合、やれることも限られてきます。
その場合にどんな手立てができるのかをあらかじめ考えておくことが必要です。
また利用者について個別に確認をすることで、災害対策ができていない利用者が多いことがわかると思います。その人が住ん でいる町内会・自主防災組織と連 携して、個別に災害時の対応を考えておくことが必要となります。
3.初動体制を考えよう
まず①と②の場合を分けて初動体制を確立します。
①平日午後2時ごろに災害が起きた場合
職員はほぼいる状態であり、利用者も日中活動の場であれば安否確認の必要はありません。ただ電話は不通の状態であり帰宅 させても家族がいるとは限らない 状態となります。
そのような事態が起きた場合
（１）日中活動の場を避難所とする
（２）近所の避難所にみんなで移動する
の二つの場合が考えられます。電気、水道、ガスがなくても宿泊可能かどうか、どれだけの備蓄品があるかどうかのみならず、 その建物が災害により危険な状態 になるかならないかで判断が分かれます。
②日曜など業務がない日の朝6時ごろに災害が起きた場合
この場合は職員がどれだけ緊急に集められるかが重要になります。集まった職員で事業所に残り対応を考える班と、利用者宅 に出向き安否確認を行う班に分か れて活動することになります。この場合も事業所そのものが福祉避難所として開設されることが望まれることも多く、そういう事態に対応できるかどうかあらか じめ決めておくことが必要です。
4. 事業継続の方向性を決めておく
入所施設の場合は建物が無事であれば、ライフラインが止まっても事業を休止させられない場合が多いと思います。しかし生 活介護や就労継続Ｂ型の事業を 行っている場合は一次的に事業は休止せざるを得ないことも多いのではないかと思います。また居宅介護についてはその人が一人暮らしなのか、家族等と同居し ているかどうかでサービスをストップしてやむを得ない場合と、サービスが絶対にないと生活が成り立たない状態とに分かれてしまうと思われます。
例）居宅介護事業所の災害対応と事業継続について
名前
|
同居家族の有無 |
災害時の避難場所 |
サービス提供の優先度 |
サービス利用の状態 |
Ａさん |
無 |
決めていない |
◎
|
常時ヘルパーがいる |
Ｂさん |
有
|
近所の避難所 |
△ |
週3回ヘルパー利用 |
このような一覧表と対応できるヘルパーの一覧表をあらかじめ作成しておき、外部の応援も含め動けるヘルパーの確保次第で、サービスを届けるかどうかを決定
します。
また利用者にもサービス利用の優先順位をあらかじめ説明し、災害時にはヘルパー派遣ができないことをあらかじめ了解をも らっておくことも必要になりま す。
5.事業再開のめどをたてる
休止したサービスであってもできる限り早くサービスを再開するために、可能な手段をあらかじめ模索しておくことが必要で す。たとえば自分の事業所がある 都道府県以外の事業所と人員に関する応援協定を結んでおくことで、災害時に不足する職員を補うことも考えられます。
災害にもよりますが、被災してから3日目には応援協定を結んでいる団体などのボランティアが入り込める状態となります。
こういったボランティア等も活用し、事業再開のめどを立てる必要性があります。
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事例） |
ポイント
○事業再開について再開する時期をある程度定めておく。
○ライフラインが復旧していない場合にどのような備蓄品がいるか検討する。
○足りない職員について、どこから応援を受けるかあらかじめ決めておく。
6. 事業継続計画書を作ってみよう
上記のことがだいたい決まれば、いよいよ事業継続計画書を作ってみましょう。
章立ては以下のようになります。
第1章 事業継続のための方針
なぜこの計画書が必要なのか、意義を書き込む。
第2章 本計画書の想定する緊急事態の被害及び事業への影響分析結果
（１）災害想定
自分の地域で起こりうる最大の被害を想定する
（２）サービスや各種業務における影響と重要業務の選定。
災害で各種サービスや業務にどのような影響が出るかを予想する。
継続すべき事業と休止する事業を振り分けるとともに災害で生じる新たな
業務を洗い出す。
第3章 大規模災害発生後の対応の流れ
（１）全体の流れ
（２）初動対応
指揮命令系統の明確化
安否確認方法
関係機関との連絡方法の確認
（３）復旧、事業継続
事業継続必要なことがら、事業復旧に必要なことがらを書き出す。
ここでは簡単に書いておいて別マニュアルを策定してもよい。
第4章 日常管理と今後の改善計画
（１）日常管理
備蓄品の管理や日常のデータのバックアップなどについて記載
（２）今後の改善計画
第5章 教育・訓練について
第6章 点検・見直しについて
このうち第5章、第6章は後回しになっても構わないと思います。
まずは事業計画書を作るというよりは、最初に示したようにチェックをしっかりと行い、チェックの中で出てきた課題にどう 対応するかを考え、文章にまとめれ ばと思います。
日中活動、居宅介護、グループホームなどそれぞれの事業に合わせて災害についてのどう対応するのか、チェックを行うこ とが一番大切なことだと考えます。
また最初から完璧なことを望ます、出てきた課題に徐々に対応していくことで、計画書を完成させればよいと思います。
要は完ぺきな計画書を作ることよりも、自分の事業所のウィークポイントを知り、改善に向けて努力していくことが大切だ と思います。
※参考文献 2011年度厚生労働省社会福祉推進事業「災害に強い事業所づくり ～社会福祉事業におけるBCP 方法と実践～」
株式会社浜銀総合研究所
第３部 日常生活支援ネットワーク パーティパーティにおける事業継続計画
第1章 事務継続計画（BCP）の目的
この計画は災害発生時に発生する応急業務に加え、事業の通常業務のうち、中断できない業務や中断しても早期の復旧を必 要とする業務（非常時優先業務）を 適切に実施する体制を確保するために、必要な資源（人員、事業所、資機材等）や対策を事前に定めて災害発生後の業務継続に万全を期すことを目的とする。
第2章 本計画書の想定する緊急事態の被害及び事業への影響分析結果
（１）災害想定
上町断層帯を震源とした直下型地震が休日の午前9時半に発生。
震度6強の地震により浪速区内の家が半壊、全壊している。
ライフラインなどの想定は下記のとおり
・電 力 災害発生から３日間は全面停止、のち除々に復旧
・上下水道 災害発生から３日間は全面停止、のち除々に復旧
・ガス 災害発生から1週間は全面停止、のち除々に復旧
・電 話 災害発生から３日間は優先回線以外不通
・道 路 幹線道路は規制により緊急車両を除き全面通行禁止、ただし、徒歩自車
は通行可能
なお建物は無事であるが、蛍光灯が一部垂れ下がり、窓ガラスもひびが入っている状態。
建物内のエレベータは使えない状態。
（２）サービスや各種業務における影響
パーティパーティでは本体建物で生活介護、ヘルパー派遣、移送サービス、相談支援
ケアプラン作成、介護保険などの部門を持ち、隣接する建物の1階で児童デイを行っている。また近隣のマンションを借り、 就労継続Bの事業を行っている。
部門別利用者数は次の通り。
生活介護、児童デイは職員がある程度配置できるまで休止せざるを得ない。
しかし災害時には避難所や親せき宅では過ごせない児童が多数おり、児童デイサービスとしては日常以上の利用者数も見込ま れる。
ヘルパー派遣は親と同居している人に関しては休止できるが、一人住まいの人は休止できない。
相談支援は電話の回復と人員スタッフが整うまで休止。
就労継続Ｂは利用者数が少ないこともあり、生活介護に合わせて再開を目指す。
ただしそれぞれの部門で避難所へ行けない人が発生することがあり、当面の間、事業再開よりも福祉避難所として事業所を活 用することを模索する。
また移動サービスについては月々の利用者数は少ないが、移動支援全国ネットワークの拠点としての機能を持っており、災害 時に発生する新たな移動支援につい ての対応を迫られる。
第3章 大規模災害発生後の対応の流れ
（１）全体の流れ
災害が発生した場合の非常参集の取決めをしておかないといけないが、別紙３による職員対応状況調査ではおよそ？？割の 職員が参集可能である。
この人数で対応できる範囲で、次の初動態勢を取っていく。
（２）初動対応
①指揮命令系統の明確化
指揮命令系統としては本部長先頭に次の各班を設置する。
パーティパーティの場合、代表者が全国移動支援ネットワークの連絡役となることから管理部門の1名が総指揮にあたるこ ととなり、補佐を別途定める必要が ある。
総務班 被害状況の確認、本部の整理、職員の安否確認、各班の統括を行う。
安否確認班 利用者の安否確認を行う。その際一人暮らしの人を優先して安否確認を行うとともに、ヘルパーや避難所への 避難ができない場合は本部へ来ても らうことを前提に安否確認に回ることとする。
一人暮らしの人の安否確認についてはまず近隣に住む職員または登録ヘルパーを中心に行い、全体としては区域割を行い、 1区域２~３名の体制で安否確認を 行う。
支援班 福祉避難所を開設した場合の利用者の支援人員を整える。
福祉避難所設置班 福祉避難所に必要な食料や水、トイレなどの確保を行う。
別紙3職員対応状況一覧で職員の災害時の出勤の可否を調べたところ、出勤できる職員が8割程度いることが分かった。
②安否確認の方法
パーティパーティを利用している人の地域別人数と一人暮らしをしている人の人数は以下のとおりである。
このうち市外の人についてはヘルパー利用などについて主として他の事業所を利用していることから、他の事業所との連携の中で安否確認を行うこととする。
大阪市内に在住する利用者についてはほかの事業所とのサービル利用の内訳を聞き取り、他の事業者が主な利用先である人は そちらに任せ、パーティパーティを 主な利用先としているものを重点的に安否確認を行うものとする。
ａ．一人暮らしの人の対応
たいていはヘルパーがいるので、その人に自宅が可能であれば自宅で避難してもらう。自宅での避難が難しい場合は近隣への 公園の避難をあらかじめ支持してお く。
公園については車いすで利用できるトイレがあるところを調べ、そこを避難場所として支持することとする。
公園のトイレは水が使用できない状態であることを想定し、ビニール袋とトイレットペーパー等は避難時に持っていくことと する。
その他1日公園でいることを想定し、その分の水の補給や簡単な食料、その他非常時に持ち出す必要があるものについては各 利用者があらかじめ準備しておくこ とを連絡しておく。
各地域には安否確認班が回り、パーティパーティへまず来てもらう。
ヘルパーの確保が確認取れれば自宅へ戻れる人は戻ってもらう。
ｂ．親等と同居している場合
あらかじめどこに避難する予定かどうかを確認しておく。
避難予定場所に出向くか、電話での通信が可能になり次第連絡を取り、サービス提供についての目途を伝える。
また家族といても避難所での避難が難しい場合はパーティパーティへ来てもらう。
ｃ．巡回体制
パーティパーティとしては大阪市を五つのブロックに分け、浪速区については自転車等で安否確認し、その他のブロックに ついてはリフトカー4台、乗用車1 台で利用者のところを巡回する。
ブロック分けは以下の通り。
